新政詔書雖然一道一道地頒布，可是光緒皇帝并無很多的實權，上有慈禧，下有軍机處，外面有掌握軍權的直隸總督。康有為雖受到光緒特達之知，卻只能在總理衙門章京行走，無法進入軍机處。到了七月廿日，光緒實在感到行新政沒有新人幫忙太難施展，于是下了一道上諭：“內閣候補侍讀楊銳，刑部候補主事劉光第，內閣候補中書林旭，江蘇候補知府譚嗣同均著賞加四品卿銜，在軍机章京上行走，參預新政事宜。”同時又寫朱諭給楊、劉、林、譚四人，教他們把新政條理開列，竭力輔佐。于是，所有新政奏折都交他們審閱，所有新政諭旨，都由他們撰擬。這樣一來大家便管他們叫“四京卿”，軍机處的實權當時几乎全在他們手中，簡直就等于是宰相的地位。如果這种形勢真能堅持下去，新政新人都將成為事實了。
　　四京卿中，林旭是康有為的弟子，譚嗣同則是康有為的私淑弟子。譚是湖南瀏陽人，曾演繹康的學說寫成一本書叫做《仁學》，在南京做候補知府一年，大部分時間都閉戶著書，后受湖南巡撫陳寶箴的敦促，回湖南辦新政。在湖南創辦時務學堂，聘梁啟超做總教，唐才常做分教，又創辦內河輪船，開礦，筑湘粵鐵路，設武備學堂，設保衛局，出版《湘學新報》、《湘報》，開南學會，是維新派中最重要的一個人物，有學問、有干才、有肝膽、有气魄。
　　光緒和康有為之間礙于体制，不能見面，因此光緒給康的密諭都是交給林、譚二人帶去，送到南海會館康的住處，康的意見也是托林、譚二人轉陳。所以有了這個部署，才使新政派和皇帝之間通了聲息。
　　康有為的新政派最大的失策，是誤以為新政可以憑光緒皇帝的一道一道詔書就能達成。至于守舊派則緊緊地抓往西太后，完全不理會新政的詔書，而各省督撫們更是些老奸巨滑的官吏，他們盡管接到了新政詔書，卻并不行動，同時靜觀慈禧和光緒這場政爭，到最后是誰胜誰負。因為當光緒在四月廿三日下“明定國是”詔書后，照理等于宣布變法開始了，可是卻又在四月廿七日下了三道完全相反的詔書，這表示慈禧還可以影響朝政，三道詔書是：
　　一、“朱諭：協辦大學士戶部尚書翁同龢，近來辦事多未允協，以致眾論不服，屢經有人參奏，且每于召對時，咨詢事件任意可否，喜怒見于詞色，漸露攬權狂悖情狀，斷難胜樞机之任。本應查明究辦，予以重懲，姑念其在毓慶宮行走多年，不忍遽加發譴，著即開缺回籍，以示保全。欽此！”
　　二、“上諭：嗣后在廷臣工，仰蒙慈禧太后賞項，及補授文武一品，皆滿漢侍郎，均著于具折后，恭詣皇太后謝恩，各省將軍、都統、督撫、提督等官，亦一体具折奏謝。”
　　三、“上諭：署直隸總督王文韶著迅即入題，以大學士榮祿暫署直隸總督。”
　　這上面三道上諭，可以看出完全是慈禧的主意，也就顯示光緒在重大問題和人事上仍必須听命慈禧。由于翁同龢是光緒的師傅，又贊成變法，守舊派因之必須去翁為快。照理說慈禧既已歸政，照例不必再接見大臣，大臣們也不必特別向太后具折謝恩，現在忽然要令二品以上大臣謝恩陛見，并令外官具折，即表示慈禧已經部分臨朝親政了。再說，榮祿是慈禧最寵信的大臣，這時奕鱏已死，榮祿應該取代奕龢地位擔任首席軍机大臣，現在反而叫他去做直隸總督，就表示慈禧要榮祿在天津直接統率當時北洋的三支主力部隊（董福祥的甘軍，聶士成的武毅軍，袁世凱的新建陸軍）。所以從上三項的詔書看起來，完全可以看出是慈禧的重要部署。
　　新政頒布后不久，光緒為了許多頑固派阻撓新政，曾斥革了禮部尚書怀塔布等六個堂官。事情經過是因為有個禮部主事王照上奏請光緒游歷日本，禮部尚書怀塔布、許應騤不肯代奏，被光緒知道，光緒便借此殺一儆百，把尚書怀塔布、許應騤、侍郎坤岫、溥暹、徐曾灃、曾廣漢一齊革職。怀塔布的太太是慈禧的侍從，乃向慈禧哭訴說，光緒要把滿洲人都赶走，這更触怒了慈禧。
 
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