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１９３６年６月２１日，采訪過歐洲主要國家首腦的安妮·奧黑爾·麥考密克夫人在《紐約時報》上撰文，就羅斯福与希特勒、墨索里尼等治國者的外貌作了比較。她發現后者為執掌政權付出了沉重的代价：緊張和焦慮在他們臉上刻下了深深的皺紋；艱難時世令他們面容憔悴，過早衰老；他們全神貫注于自己造成的令其精疲力竭、焦頭爛額的時局，他們在嫣然獨處時顯得疲憊而困惑。而美國的羅斯福則完全是另外一种形象：總統職務在他身上留下的痕跡之少令人惊异，他在愉快而自信的神情背后保持著一份超然的宁靜和安祥。“他体重略增，華發少許；几乎就同就職那天一樣硬朗健康。他臉色晒得黝黑，眼睛碧藍明亮；自上次競選以來度過了极其折磨人的４年時光后，這雙眼睛反而比過去更加敏銳、好奇、友好而深不可測了。” 出現如此鮮明的反差，當然有著极為复雜的原因。但其中應該有這樣一點，即同為國家首腦，羅斯福的內心世界所觀照的外在環境以及正從事的事業迥然有异于希特勒和墨索里尼，而且在這方面甚至有著質的不同。 在１９３３年３月４日羅斯福宣誓就職的次日，阿道夫·希特勒的納粹党在德國舉行的最后一次自由選舉中獲得了壓倒性的胜利。几乎在同時，日本軍隊占領了中國熱河省省會承德，隨即兵臨長城腳下，開始攻打長城各要塞。羅斯福的就職演說中只有一小段是講述對外政策的。當時深重而危急的國內問題迫使他不能，也不便多談外交政策。睦鄰政策集中地反映了當時美國人對國際關系問題的態度或期望，也基本上反映了羅斯福對美國在國際方面的希望。但是，希特勒控制下的德國，并沒有坐等羅斯福按照輕重緩急的順序先去處理好國內問題。當羅斯福把美國青年編組成"造林大軍"去中西部山坡植樹造林時，希特勒把德國青年編組成"褐衫大軍"、党衛隊和"沖鋒隊"；正值"第一個百日"新政剛剛過去時，希特勒把全德國的經濟納入了他的"總体戰爭經濟体制"。希特勒旨在將國內外所有的德意志人重新結合起來，成為一個統治歐洲和號令世界的"优等民族"。其手法不外兩种：一是如洛克騰堡所言，“以一种魔鬼般的本領离間他的對手并利用他們的弱點和愚行來取利"；二是如丘吉爾所言，"從失敗的深淵里召喚出了潛藏在那個歐洲人數最多、最有用、最殘忍、最矛盾而又最招致不幸的种族身上的那些陰暗、野蠻的冤魂"。希特勒唯一能夠容忍而且僅僅愿意容忍的是其他地區的同他目的相同的那些統治者。這包括意大利的墨索里尼、日本的東條英机等其他地區的小獨裁者。拉美的一些獨裁者和准獨裁者們能量有限，但各自扶植了一支對美洲安全具有潛在危害的親近納粹的"第五縱隊"，這對于羅斯福的睦鄰政策而言，顯然是不利的。 羅斯福的教養、政治理念、從政經驗（尤其是一戰中的經歷）和稟性都決定了他對國際事務的基本態度。此外，他還具有這樣一种情結，即長期縈怀于心而又揮之不去的威爾遜式的國際主義。他在１９２８年以后的４年里，一直設法避談對外關系問題，主要是因為面對國內強大的孤立主義勢力，為了著眼于１９３２年的大選，他必須要模糊自己的立場。１９３２年大選期間，窮追不舍的孤立主義分子赫斯特一度將羅斯福弄得窘豈不堪。當時羅斯福勉強應付過關，已使國際主義分子大為沮喪。亨利·普林格爾在《民族》雜志上寫道：“羅斯福扯下了他過去高舉的旗幟，但卻沒有樹立新的旗幟。"對此，羅斯福有口難言。 最具權威的羅斯福傳記作者弗蘭克林·弗雷德爾以其多年的研究成果表明：關于羅斯福的外交思想，"從他任總統期間總是把美國利益放在首位來看，他是一個民族主義者；從他相信美國的幸福有賴于其他各國的政治穩定与經濟保障來看，他是一個國際主義者。” 事實上，在競選運動胜利結束以后，羅斯福就立即拋离了他那發表于１９３２年２月２日、旨在回复赫斯特的演說中的一些觀點和主張。他在對外關系問題上的一度沉默并不反映他的真實思想。就職前，他兩次拒絕同胡佛公開合作以協力解決戰債、裁軍与召開世界經濟會議等外交問題，不是因為他對外交政策漠不關心，而是出于一种要將新政府同胡佛政府划清界線的個人考慮。他任命了主張自由貿易、反對經濟戰的科德爾·赫爾為國務卿，國際主義者威廉·菲利普斯為副國務卿，并同威爾遜總統的首席財政顧問和副國務卿、一位著名的國際主義者諾曼·戴維斯多次商討解決上述國際問題的辦法，隨后任命他為出席日內瓦裁軍會議的美國代表團團長。羅斯福讓戴維斯在１９３３年５月２５日向裁軍會議代表們聲明：倘若和平受到威脅，美國將同其他國家共同商討對策；一旦出現事實上的侵略，美國將制止企圖破坏集体努力的任何行動，以懲罰美國及其他國家一致公認的侵略者。"這項聲明在４個星期內使人強烈地感到，羅斯福已經成為一心為促進國際和睦的世界領袖。在國內外人民的心目中，他已成為世界經濟會議的主要倡導者，也是日內瓦談判的核心人物。"此外，上任伊始的羅斯福還致力于將睦鄰政策落到實處，以改變美國長期以來在拉美國家中丑陋的帝國主義形象。他主張推行"集体責任制"，不主張美國獨斷專行。他放棄了那种以武裝干涉為中心的拉美政策。羅斯福還在１９３３年１１月１７日簽署協議，与蘇聯正式建交，從而結束了自十月革命以來美國拒不承認蘇聯長達１６年之久的不正常歷史。前蘇聯學者亞·鮑·恰科夫斯基認為，"羅斯福按其教育、生活態度及其傾向性來說，都是一個資本主義者。但是這并不妨礙他把美蘇關系建立在睦鄰、互利、互相尊重的基礎上。"羅斯福不像胡佛那樣固守僵硬的意識形態陣地，而是一位靈活務實的現實主義者。 長期以來，羅斯福形成了這樣兩個信念：一是國家之間的相互依存，即國家之間為了長期的繁榮与和平而互相信賴；二是一項有效的對外政策需要國內穩定牢靠的支持。換言之，他相信，美國經濟的繁榮最終要依靠國外正常經濟的恢复——通過包括美國在內的所有主要的貿易強國的共同合作才能實現的恢复。羅斯福清楚，繁榮与和平之間是一种唇齒相依的關系。一方面，他發現世界經濟蕭條和侵略問題是不易解決的；另一方面，他擔心美國嚴重的困難和強大的孤立主義勢力是否允許他在海外作出任何行動。巴黎和會后，他運回到海德公園的那張威爾遜總統用于起草盟約的桌子，成了他上述兩個信念不變的象征。 正值歐洲戰云密布，世界籠罩在法西斯主義的陰影之下時，美國舉國上下卻生活在一种濃郁的孤立主義氛圍之中。絕大多數美國人對戰爭的危險、對如何阻止和打擊德、意、日法西斯勢力等這類問題漠不關心。他們傾身心地對付大蕭條引起的無窮無盡的個人危難，厭倦和反感那些把他們的注意力引向國外的勸告。他們反對美國卷入歐洲那似乎是永無盡頭的恩怨和糾紛之中。賓夕法尼亞州州長喬治·厄爾的主張就典型地代表了這种心理。他宣稱：“讓我們把眼睛轉向國內。如果世界將變成一個荒蕪、仇恨和苦難的原野，那就讓我們更加堅定地守護和保全我們自己的自由綠洲。” 孤立主義情緒是美國最古老的傳統之一。若探本溯源，它可上溯到國父華盛頓發表的《中立宣言》和《告別演說》。華盛頓諄諄告誡美國人要信守這樣一條准則：即堅決不要把美國的命運与歐洲任何一部分的命運糾纏在一起，以免使美國的和平与繁榮卷入歐洲的野心爭奪、利益、情緒或反复無常的羅网中去。華盛頓的遺訓被歷屆國會奉為圭臬。此后的門羅主義福的近一個半世紀里，含義多變。它在普通國民中也具有廣泛的影響。美國与多事的歐陸間隔著大洋。當時沒有國際航班，少數美國人出國就坐遠洋輪船，從紐約到羅馬最快也要１０天，從加州到東京起碼需半個月。二戰前橫渡大洋實屬不易，天然的屏障給美國人一种地遠心自安的保守、自重心理。 堅決反對美國卷入國際糾紛的言行和阻撓羅斯福可能迎擊法西斯勢力擴張侵略的活動，主要來自國會、內閣甚至羅斯福身邊顧問中的孤立派。它們主要代表中西部和西部的農場主和新興工業資本家的利益要求，它們反對那些与歐洲關系密切的東部大財團和英國的國際金融財團。此外，赫斯特報系、庫格林神父、朗、三Ｋ党人、德裔美國人聯盟以及少數民族中的法西斯組織等，都是堅決的孤立主義分子。 ２０年代的美國歷史學家基于對第一次世界大戰史料的重新發掘与研究，認為一戰是帝國主義列強之間的卑鄙爭奪，并与軍火的制造和貿易息息相關。新聞界人士聲稱，美國及仆人民在１９１７年是被"發戰爭財的人和協約國宣傳"兩种勢力气進了一場毫無价值的戰斗事業中去的。輿論界的一些領袖甚至公開為他們在１９１７年把美國帶進戰爭感到內疚，并決心永遠不再濫用美國人民對他們的信任。歷史學家還論證說，一戰和南北戰爭一樣，是個悲劇性的大錯。修正論者認為，政治就是妥協的藝術，他們因此把布賴恩推崇為一戰前外交活動的英杰。他們認為威爾遜發表的那些理想主義的聲明，掩蓋了謀取暴利者們惡劣的貪欲，而且全國都受到協約國巧妙宣傳的擺布。參議員威廉·博拉等人則深信國際聯盟"不過是歐洲軍事机其中的一個齒輪"。還有不少人認為：如果要避免戰爭，就應當遷就希特勒，他要求生存空間似乎并非無理，他想把所有德國人聯合在一面旗幟之下，在一些人看來，似乎是實行民族自決原則，做得比威爾遜在凡爾賽所做到的還要忠實。 在這种思潮的影響下，美國人民普遍地對第一次世界大戰深感失望。一場以牧師、婦女和大學生為主力軍的和平主義運動在３０年代得到了大發展。各級教科書极力貶低尚武的英雄人物，軍事史几乎被取消，儿童們被勸告不要去作打仗的游戲。每年的五一勞動節都有數十万大中學生為和平而罷課、游行。不少知名的宗教界領袖加入了反省自己一戰"罪行"的行列，他們紛紛在公眾面前痛切地忏悔自己曾在某种意義上對一戰的支持，并"毫無保留地答應永不重犯那种錯誤"。有一位評論家指出：所謂"永遠不再"的誓言成為３０年代的一种風气，恰如宣布禁酒之前人們紛紛發誓戒酒一樣。 國內孤立派對新上任的羅斯福總統戒心极重，因為他們對羅斯福的成長史、背景、從政經歷、言論等了如指掌。他們在羅斯福上任不久，就進行了一次有關武器貿易及其在世界政治中有害影響的調查。１９３４年４月，參議院又成立了以著名孤立派北達科他州共和党人杰拉爾德·奈為首的調查軍火工業的特別委員會。調查對象為第一次世界大戰期間的軍火制造商和銀行家。如此重提陳年老帳，目的在于給羅斯福來個"敲山震虎"。該調查委員會得出了令國民震惊的結論：美國在１９１７年參加歐洲戰爭既非保衛本國的利益；又非捍衛民主制以拯救世界，而是那些軍火利益集團和金融家們施展陰謀詭計而招致的結果。該委員會同時發掘了不少聳人听聞的證据材料，以支持、佐證上述結論。這就使美國公眾輕易地得出結論，即認為華爾街為牟取暴利而需要戰爭。《芝加哥論壇報》、赫斯特報系以及一些歷史學家和作家順勢推波助瀾，使很大一部分公眾輿論變成一种极其天真的意見，認為美國上次被慫恿著卷入戰爭，為的只是讓"死亡商人"發財，我們若再干預任何未來的歐洲戰爭就等于犯罪。 由于受到如此強烈的掣肘，更由于國內大蕭條的深重局面等待收拾、整頓，羅斯福在第一個任期內的外交政策基本上沒有多大的自主性或可供他發揮的余地。更深一層的原因是：羅斯福１９３２年競選胜利所付的部分代价——即無條件地反對美國同國際聯盟的集体安全努力進行合作和奉行建立在不卷入國外糾紛基礎上的謹慎的中立政策——使他很難立即在當選后回歸到真實的自我，充其量只能做一個遮遮掩掩的"私下的國際主義者"。而在表面上，他只能身不由己地隨著１９３２年的慣性下滑。這是一种"在一個沒有門的牆上去找一扇門"的景況。于是，在很多公共場合，他合著孤立主義者的調門泛泛而談美國的外交政策。他甚至擔心，值此政策气候下，外交上的輕舉妄動將會損害他那來之不易的政治上所受的擁戴和他那心愛而又优先的國內政策綱領。因此，他對于１９３３年倫敦經濟會議的冷漠和打擊、他對于胡佛的國聯和戰爭貸款政策的繼續貫徹，以及他听任國會通過空前的高額保護關稅，都是善于見風使舵的羅斯福總統權衡利弊后不得己而為之的一种結果。從傾向性上看，它們是一种從原有的國際主義立場上的退卻。總之，這一切，都可概稱為"羅斯福的現實主義"。 有一個插曲似乎說明羅斯福并未甘心一味地退卻。當他根据一份詳細的調查得知，將有大約２／３以上的議員贊成美國參加國際法庭時，他立即在１９３５年１月要求參議院批准該法案。可是，他的要求在全社會引發了一場軒然大波。以庫格林神父和赫斯特報系為首的孤立主義勢力大造輿論攻勢，把國際法庭說成是与國際聯盟一樣的可怕的組織，是國際銀行家和財閥的罪惡工具，恪守傳統准則的美國万万不可進入這間房子。這种煽動立竿見影，全國各地的抗議信件、電報如同雪片般飛向國會，郵差用手推車把它們不斷地送到參議院辦公室。同時，強大的院外集團成員在為反對此法案通過而四處活動。這樣，參議員中的反對派由最初的１０名增加到３６名。羅斯福的情報失靈了。該法案以７票之差未獲２／３多數。羅斯福又一次地領教了孤立主義勢力的厲害。這使他更清醒地認識到，作為總統，他在外交事務中暫時還不能隨意行動。他只能在斡旋中等待，或者在适宜的時候進行解釋和引導。 羅伯特·達萊克認為，孤立主義者反對參加國際法庭的呼聲撥動了當時美國國內几根繃得最緊的琴弦：它有力地奏出了美國對歐洲賴帳不還的行徑的滿腔怒气；奏出了唯恐歐洲不顧美國利益把它拖入又一次戰爭的憂慮；奏出了奈領導的調查委員會揭露的事實真相使人們產生的信念；奏出了對戰爭將令人不能容忍地把美國的民主制度最后拖垮的擔心。不久，沃爾特·米利斯撰寫的《通向戰爭之路：１９１４—１９１７年的美國》一書出版并迅速風行全國。該書是一部具有強烈的歷史借鑒意義的戰爭警世錄，人們不難從中認識到：美國本來是可以避免卷入第一次世界大戰的，如果當初有一部嚴格的中立法案的話。無疑，該書無异于給業已高漲的孤立主義情緒火上澆油，致使"群眾情緒如此強烈，某种中立法已不可避免；剩下的問題只是國會要不要把外交政策的控制權從總統手里奪過來。” 同時，歐洲局勢的日趨惡化使孤立主義者頓生一种緊迫感，即立即制定一項中立法案或采取一切可能的預防措施，避免美國卷入戰爭。１９３５年３月，納粹德國不顧任何方面的反對，恢复普遍義務兵役制，在和平時期建立擁有３６個師、約５０万人的正規軍。希特勒政府還正式宣布，德國在軍備方面將不再受《凡爾賽條約》的約束。對此，英法政府只能在形式上表示抗議和遺憾。是年，德軍舉行了以進軍萊因區為目標的軍事演習，其國防軍司令部制訂了代號為"紅色"的對法作戰方案和入侵奧地利的"奧托方案"，以及入侵捷克斯洛伐克的"綠色方案"。而信奉"做羊百日，不如當獅一天"的墨索里尼則通過蘇伊士運河源源不斷地向東非集結軍隊，這年１０月３日，意大利法西斯不宣而戰，越過馬雷布河邊界，從南北兩方大舉入侵阿比西尼亞（今埃塞俄比亞）。日本法西斯在這年的４月以后，緊鑼密鼓地制造了旨在侵吞中國華北５省的"華北事變"。 國會加緊了行動。它不僅沒有給羅斯福自主行事的權力（這使羅斯福在這年春夏試圖采取集体行動的希望迅速化為泡影），而且，由于報紙頭條新聞充斥著埃塞俄比亞戰爭動向的消息，國會不捆住總統的手就不休會。議員們向國會提出了一系列決議案，主張嚴守中立的運動開始活躍起來。羅斯福气初試圖把決定中立的問題從外交委員會那里奪過來，以防止國會通過一項無區別對待的嚴守中立法案，但此舉立即引起外交委員會的委員們的強烈不滿和抗議。４月初，杰拉爾德·奈通知羅斯福說，負責調查軍火貿易的特別委員會將把中立問題交給外交委員會去處理。于是，羅斯福又設法采取其他行動以阻止國會。他雖然認為有區別對待的靈活的中立法是上策，但他意識到要讓國會通過這樣的提案是不可能的奢望。因此，他要求參議員皮特曼把提交外交委員會的全部中立法案擱置起來。 然而，全國上下都极其擔心日趨惡化的意大利——埃塞俄比亞的緊張局勢會成為另一次世界大戰的序幕。因此，要求制定中立法的壓力繼續增大。全國各類和平運動組織和反戰組織掀起了一浪高過一浪的要求制訂嚴守中立法案的運動。這种情勢已迫使國會領導人發現，國會再也不能對這些要求置若罔聞了。 羅斯福當然希望獲得總統靈活應對的外交權限，以懲罰意大利，并向德日兩國示威，表示美國將同其他民主國家一道反對任何地區的侵略。但他深知，國會和美國人民無意在國外采取大膽行動。如果他堅持推行自己的觀點并試圖在國際舞台上有所作為的話，就會影響１９３５年夏"第二次百日新政"期間他正在設法使國會通過的部分立法計划。事實正朝羅斯福所擔憂的局面發展。８月２０日，以參議員博恩、克拉克、奈、朗和范登堡為首的孤立主義者開始阻撓任何議案的通過，"他們發誓要這樣做，直到參議院通過一項強制性的嚴守中立法案為止。” 這樣，參議院在次日僅僅經過２５分鐘的討論，就一致投普通過了由皮特曼提出的一項妥協法案。它規定對一切交戰國實施武器、彈藥和軍需品的強制性禁運，但它授權總統确定哪些屬于軍需品和什么時候實施禁運；它禁止美國船只向交戰國運送軍火；它授權總統不保護乘坐交戰國輪船旅行的美國人；它規定建立一個軍火管理委員會來監督從美國運出的武器。８月３１日，羅斯福總統予以簽署。曾兩度支持羅斯福競選總統的加州參議員海勒姆·約翰遜興奮异常，他說："今天就是所謂孤立主義者胜利之日，今天也記下了國際派的垮台。” 其實，這項中立法是無論哪一方都不滿意的決議，它通過折衷后規定的有效期僅為半年（到１９３６年２月２９日終止）。其意圖十分明顯，即主要地用來在國會休會期間約束總統。舍伍德指出，羅斯福"勉強"簽署了這個純屬追溯性的法律。它的制訂是出于一种信念，似乎美國能靠立法手續來避免戰爭。它与禁酒法差不多，是一种"動机高尚"，但后果极坏的試驗。１９３６年２月，國會將１９３５年的中立法延長１年。由于仍居优勢的孤立主義者內部也有分裂，所以１９３５年中立法未能更進一步地修改為真正嚴格的中立法。它除了重申原來的規定外，還禁止給交戰國貸款；對新加入戰爭行列的國家，總統不能行使自由處置權，而應執行強制性武器禁運。這兩個中立法都得到公眾的普遍支持。 １９３６年大選前几個月的羅斯福顯然不能逆流而上。８月１４日，他在紐約肖托夸夏季講學中心發表了"我痛恨戰爭"的演說。他首次公開承認，在過去几個月里，他個人對國際狀況比對當前國內前景更為關注，而且更不樂觀。他表示自己把每天２４小時的相當一部分用于研究外交關系。隨后他向听眾保證：“我們避免承擔可能使我們卷入國外戰爭的政治義務；我們回避同國際聯盟的政治活動發生聯系。……為了思考和籌划如何使我國不至卷入戰爭，我已經用了不知多少時間，而且還要繼續使用不知多少時間。我但愿能使所有的國家都不受戰爭之苦；然而那不是我力所能及的。但我至少可以确保：美國的任何行動都不至于引起或促成戰爭。"羅斯福還以令听者為之動容的語言追述了自己在一戰中那不堪回首的經歷和見聞，隨即發出了"我憎恨戰爭"的話語。演說經過媒体的傳播，立即在美國人民中引起了強烈的共鳴。 這年７月，西班牙內戰爆發。德、意法西斯公開進行武裝干涉，以幫助佛朗哥擊敗共和國軍和建立法西斯政權。羅斯福政府于８月７日發表了不干涉西班牙的聲明。羅斯福這時的表現一度比某些鼓吹中立法的人更帶有孤立主義色彩。他接受了英、法的觀點，即只有嚴格的不干涉，才有希望使西班牙戰爭局部化，從而避免一場可怕的世界大戰。他對幫助西班牙共和國政府擺脫法西斯統治已興趣不大，“或者根本沒有興趣了。和倫敦一樣，他唯一的目的就是避免使西班牙戰爭發展成全面的歐洲戰爭。"他主動向國會提議修改中立法，把武器禁運擴大到适用于發生內戰的國家。國會遂于１９３７年１月正式通過了補充中立法，對西班牙內戰雙方實行武器禁運。這就等于把西班牙的內戰看成仿佛是兩個有同等權利的外國的沖突，而不是一場反對公認的政府（并且是与美國早就有外交關系的民主政府）的暴亂。當澤西城的一位出口商運送一批飛机和軍火給忠于西班牙共和政府的組織時，羅斯福嚴厲地斥責了他，說他"完全沒有愛國心"。此時正值１９３６年大選的最后緊要關頭，羅斯福更加急于贏得和平主義者、孤立主義者、天主教徒的支持。他甚至寫信給美國駐歐洲各國的外交官員，要求他們回國為這次大選出力。 羅斯福在１９３６年与孤立主義者的"握手言歡"具有多重意義。表面上看來，它似乎主要是出于一個簡單的競選策略，是一种似乎有違羅斯福真實意愿的實用易行的權宜之策。羅斯福也樂意被人這樣看待，他甚至樂意宣稱目前他的外交政策是他更大、更深遠的行動計划的組成部分或必需的階段。實際上，它是羅斯福一貫具有的政治起格的又一次体現，他從來不肯公然將自己安排到易受攻擊的陣營分明的地帶。不到万不得已從不肯暴露自己，這是他“如狐狸般狡猾的一面"。他發現這樣做，其政治上的好處要大于不這樣做，更遠遠大于反其道而行之。赫爾國務卿后來承認：“這一次，我們的立場對于明顯對立的孤立主義者和國際主義者來說，似乎是都能接受的。孤立主義者贊成我們，是因為我們避開了戰爭；國際主義者贊成我們，是因為我們同英法合作。"此外，１９３６年的羅斯福還希望通過接受甚至主動要求修訂中立法這些舉動，來消除全國對總統擁有過大的控制權而日益增長的憂慮。總統的權力隨著新政綱領的實施而不斷擴大，人們認為只有嚴格限制總統的決定權，才能避免再次發生上次世界大戰的悲劇事件。現在他主張對西班牙實施禁運有著冠冕堂皇的理由——制止一場歐洲戰爭。由于為和平而作的這一點努力不需要美國承擔任何國際義務，所以在國內也几乎完全不需要承擔什么責任。羅伯特·達萊克揣摸著處于大選沖刺階段的羅斯福，一定會為這种何樂而不為的做法感到得意。１９３６年的大選似乎證實羅斯福的策略是有效的。他比對手多出１１００万張選票數，但是這并不能證明由于他對外交事務即和平問題的處理，大大增加了他的選票數。充其量是因為他确保了一些在國內問題上支持他的人，在擔心卷入未來戰爭的問題上沒有背其他，從而抵消了一個潛在的爆炸性問題。 至于經羅斯福提議而于１９３７年１月通過的補充中立法，對西班牙內戰中的佛朗哥一方而言，最起碼是無害的。因為支持佛朗哥的德意法西斯國家仍可由美國購買軍火，羅斯福自己也承認：“佛朗哥的飛机在巴塞羅那平民的頭上投下了美國制造的炸彈。這些炸彈是由美國厂商賣給德國政府或德國公民（這是合法的）而運往德國，然后又轉運去西班牙給佛朗哥的。"而西班牙共和國政府一方則不能從美國購買軍火了，它只能有限地從俄國和法國那里得到援助，但為時不久。佛朗哥本人夸獎羅斯福"總統的行為像一個真正的君子，他的中立法是我們永遠也不會忘記的姿態。"羅斯福政府的政策在客觀上起到了綏靖主義的效果，它有利于佛朗哥勢力的壯大，也有利于德意法西斯實施其戰爭意圖。 按說羅斯福在競選連任獲胜后，會矯正自己在１９３６年的外交事務上的行為。但事實是，直到１９３７年１０月為止，他基本上表現得同１９３６年沒有什么兩樣，或者說起色不大。從再次就任總統到１０月份，羅斯福致力于他那蓄謀已久的"改造法院"的計划的實施，隨即陷入了几乎無法自拔的斗爭和泥淖之中。他認為，維護被最高法院陸續否決的新政立法，就是在防止法西斯极權統治的可能出現，就是在拯救資本主義民主制度，就是為世界和平作出了貢獻。因為他堅信有效的對外政策需要國內穩定可靠的支持。但是，張伯倫在１９３７年３月致小亨利·摩根索說：“英王陛下政府……完全相信，美國在當前能對維護世界和平作出的最大貢獻，就是修訂現行的中立法……。目前這個中立法對侵略者包含著間接的和潛在的鼓勵。因此，人們殷切希望能想辦法授予總統足夠的處置權，以便總統對每件事酌情處理。"羅斯福對張伯倫的說法极為敏感，此時他不能也不便在國會通過的法案之外要求更多的東西。因為此刻正值他竭盡全力"艱苦地"進行改組最高法院的斗爭時期，龐雜的反對派稱他為破坏憲法和法院的"冷酷獨裁者"，故處于不利地位的羅斯福難以開口要求給予政府更多的外交控制權。海勒姆·約翰遜在談到中立法時聲稱：“我要設法防止總統陰謀奪取……制造戰爭的權力……既然他已經把手伸到了最高法院，……他實際上已使自己成為一個絕對的獨裁者。"确實，總統手腳有些不便。 １９３６年８月２６日，《紐約時報》登載了阿瑟·克羅克的一篇文章。該文稱，羅斯福如果在１１月再度當選的話，就打算召集一次各國首腦會議并將和平裁軍問題納入議程，會議還將討論排除貿易障礙和普遍降低關稅壁壘等問題，總統希望世界輿論來支持他這些雄心勃勃的目標。克羅克最后強調，總統尚未明确決定施行他的方案，因為這主要看"各种外交試探的反映，這些試探將在實際發出邀請照會之前進行。” 羅斯福當時确有此打算。但正如他在對待"改造法院"那件事上的手法一樣，他宁可將這些尚未明确的方案透露給個別新聞記者，也不愿較早地讓政府內閣知道。果然，國務院對克羅克的報道十分惊訝。羅斯福這時則通過他任命的那些駐歐洲各國的大使獲悉情報分析，并在此基礎上試圖進行各种"外交試探"。由于駐歐洲各國大使提供的觀察分析的角度不一，更由于各大使自身的主觀判斷和信念方面的差异，羅斯福很難在這些出入較大的情報分析材料面前得出一個清晰的結論，并進而据此确定某一种外交方案。 美國駐柏林大使威廉·Ｅ·多德和一些觀察家向羅斯福指出，德國國內經濟的嚴重困難和畸性發展將是引發戰爭的最重要根源。美國駐華沙大使也在羅斯福再度當選后不久向總統匯報說，由于為德國出口尋求市場的失敗和對戰備必需物資進口的限制，德國的經濟狀況不佳，人民生活水准下降。這种痛苦的加劇必將出現社會動蕩，除非德國能得到某种補償，除非采取某些措施來解除德國經濟狀況的困難，并以此換得德國保證停止或削減巨大的"重整軍備計划"。羅斯福顯然受到很大啟發，他擔心巨大的經濟壓力將使德國未來的經濟危机不再像過去那樣容易克服，“在這种局勢下經濟上的根本弊病更加惡化，它意味著每當一次新的危机出現就有更大的困難。"受到這种擔心的影響，國務院在１９３７年２月１６日擬定了一份說明歐洲問題實質的備忘錄，“能否找到一個妥協方案，或付出某种代价，以滿足德國人民的經濟需要而不致發生戰爭，或不致使德國在歐洲大陸稱雄呢？"備忘錄認為可以用讓德國有獲得原料机會的辦法來避免戰爭，并把對于軍國主義和納粹激進主義的支持歸之于德國人民在經濟上的缺乏保障。因此，"德國對殖民地的要求不能被視為完全不合理而予以拒絕，而且保證德國經濟复興的可能性也要予以考慮，對此美國應盡一份責任"。備忘錄指出，美國干預歐洲事務的目的"將在于推進一場運動，以達成一項普遍的政治和經濟解決方案，這一方案將使德國不必再為從市場上獲得德國領袖認為保持德國人民生活水平所必需的原料來源而奮力拼搏"。備忘錄還希望英國能夠在滿足德國的要求上与美國進行合作。 這份備忘錄与羅斯福的那种基于擔心而形成的息事宁人的思路是一致的，它旨在通過滿足或部分滿足德國的要价和胃口、通過給德國以某种"補償"、"安撫"和"付出某种代价"、"妥協"等方案，以達到消除戰爭根源、實現世界和平的目的。這种思路使美國采取了對德國法西斯的綏靖政策。或者說，這些設想及平方案本身，就体現了一种美國牌的綏靖主義。 導致羅斯福形成這一思路的原因很多。其中之一就是，他受到了德國內部"穩健派"的影響。當時，与納粹党內的戈培爾、里賓特洛甫、羅森堡等"极端分子"或"好戰分子"不同，德國另有一個主要由實業家、陸軍總參謀部和高級文官組成的"穩健派"，其代言人是德國經濟部長兼帝國銀行總裁沙赫特。沙赫特似乎一直在尋求一种不通過戰爭而使德國擺脫經濟困難的途徑，他与駐柏林的各大國的大使有著廣泛的接触，他的努力得到了德國外交部和德國陸軍的支持，沙赫特甚至希望由美國出面召集一次會議來討論德國的殖民地等要价，這恰好与羅斯福打算召開一次各國首腦會議的設想不謀而合。這樣就更加堅定了羅斯福對這一設想的信念。１９３７年１月，他向摩根索透露了依照他的思路而設計的籠統計划，即建立一個國際卡特爾來供給德國所需的原料，通過這种方式獲得的殖民地物質將用來雇佣目前正在從事軍火生產的德國工人——這將使軍備受到限制而又不致造成德國工人失業和國內矛盾激化。几乎与此同時，沙赫特在《外交事務》上撰文，呼吁美國應鼓勵綏靖以刺激經濟恢复，他說如果沒有德國的繁榮，歐洲的繁榮將是不可想象的。而不論美國多么希望站在一邊，但無疑歐洲繁榮的消長對它是至關重要的。他進而論證道：“如果德國能夠獲得它自己的原料而在經濟上得到發展，這只會有助于刺激一般的世界貿易。它將幫助增加消費，促進繁榮，它將不僅提高德國人民的生活水平，而且將提高整個工業世界的生活水平。"沙赫特還暗示，希特勒元首誠懇地希望和平与裁軍，但倫敦方面對德國的提議不予理睬。如果其他國家也同英國一樣，德國將用品他手段來實現其要求。沙赫特建議美國向英國人指出，希特勒"對于最終地和适當地清理德國面臨的各項問題是感興趣的。” 沙赫特的言論及其活動不能不對羅斯福甚至赫爾國務卿產生极大的吸引力。在此之前，羅斯福曾征求多德大使的意見：“如果我以個人名義秘密地詢問希特勒，請他概述一下德國對外政策目標在１０年之內的限度，并請他陳述是否贊同一項普遍限制軍備的建設，那情況將會如何？"此時，對納粹德國和希特勒已有切身体驗的多德大使警告羅斯福：近１年來的歐洲所發生的事件已證明了共同的一點，即"希特勒和墨索里尼打算統治整個歐洲。"羅斯福派出的駐巴黎大使布利特則相對樂觀地認為，美國應促進法德關系的緩和，不過他勸羅斯福要小心行事，不要召集一個缺乏充分准備的首腦會議。 德國國內的所謂"穩健派"及其言行。干攏了羅斯福審視納粹德國的視線。如果說羅斯福在以壓倒性多數重新當選后，“決心尋找某些比威爾遜在凡爾賽和會上曾經采取過的更為持久的解決歐洲問題的方法"的話。那么，美國采取行動的前提條件或"先決條件"就是：一要依賴于同英國的事先協議和步調一致；二要依賴于德國長久存在一個"穩健派"，并且這個"穩健派"還須擁有足夠的實力和地位去影響、說服希特勒這個戰爭狂人接受以談判方式解決德國所遭受的"不平等待遇"。或者，這個"穩健派"必須強大得足以壓倒納粹政府內的"极端好戰派"。顯而易見，羅斯福的良好設想帶有极大的虛妄性，它起碼与德國國內的實情不符。 對此，美國國內的"反綏靖主義者"們早就清醒地向羅斯福點明了最后這一點。曾任美國駐柏林總領事和奧地利大使的喬治·梅塞史密斯在１９３３年就警告說希特勒及其許多同伙都是以不同面目出現的戰爭狂人和"精神病患者"。他認為所謂"穩健派"盡管能發表意見，但在德國政府中沒有"決定性的發言權"。納粹政權只是為了說服英、法、美去幫助它擺脫經濟困境，才在１９３６年顯示出"一种克制的態度"。而一旦德國經濟得到加強，殖民地要求得到滿足，納粹運動的實質就會暴露，希特勒就會發動他的戰爭机器。因此，梅塞史密斯論證道，与沙赫特的談判將是"危險的而且對美國的最高利益是有害的"。美國不應去促進綏靖，而應拒絕對希特勒提供經濟幫助并鼓勵英、法組成反法西斯的統一戰線。納粹政權在起軍事擴張遭到遏止并被日趨惡化的經濟削弱后，最終將被陸軍所推翻，陸軍將組建一個美國可以真正与之打交道的"穩健"的政府。而在此之前，所有的努力無异于与虎謀皮。多德大使雖然力求同沙赫德這樣的"穩健派"建立友誼，但他們怀疑他們是否對一個罪惡的從事于戰爭的政權有很大的影響。他根据１９３６年１０月德意"柏林協定"和次年德意日《反共產國際協定》的制定過程，得出結論認為，戈培爾、里賓特洛甫和羅森堡之流對希特勒的影響才是主要的。 為了逐步落實自己的計划，羅斯福先后委派了約瑟夫·Ｅ·戴維斯和諾曼·戴維斯前往歐洲去探詢此舉的可行性以及英國的態度。前者通過与沙赫特的非正式性會唔，向羅斯福發回了一份令人樂觀的報告。報告中表明，沙赫特正受希特勒之委托在尋求一种以限制軍備和歸還殖民地為基礎的歐洲和解，而羅斯福則完全可以通過在華盛頓召開一次和平會議來幫助希特勒努力實現這一目標。沙赫特還就德國國內的軍國主義和迫害猶太人問題向戴維斯作了“滿意的"解釋。他說，這些不過是"一個民族處于絕望和可怕的困境時的表現，這個民族受到壓抑，并在一個丰裕的世界中正在經濟上被人餓死。"而一旦德國享有公平与繁榮后，這些表現就會完全消失。后者即諾曼·戴維斯被派往倫敦考察英國對于限制軍備和一攬子解決歐洲問題的態度。而此時（１９３７年初）的英國，已經在通盤考慮以沙赫特的要求為基礎解決歐洲問題的可能性。并且，尚是斯坦利·鮑爾溫內閣的財政大臣但顯然將成為首相接班人的內維爾·張伯倫，同羅斯福一樣，迫切想与沙赫特為代表的"穩健派"交往。他甚至認為，德國國內有一派愿意恢复良好的國際關系并用此來克服德意志帝國所面臨的經濟困難，而如果不能防止德國經濟走向崩潰或滿足希特勒所要求得到的公正，德國將發動一場英國所害怕的戰爭。張伯倫在出任首相前不久的內閣會議上，贏得了一項贊成考慮德國獲取殖民地要求的決定。起計划最后定型時，与羅斯福在１９３７年１月對摩根索透露的設想竟如出一轍。但總的來講，于是年５月出任首相的張伯倫對与美國緊密合作的前景持怀疑態度，他承認英美在當前的國際事務中的合作在理論上是有好處的，但他更認識到把這樣一個意向性的計划付諸實現尚有种种困難。同時，他對于１９３３年的世界經濟會議和后來的海軍談判期間所經歷的一切記憶猶新，他從中對羅斯福和美國的政策產生了一种深深的不信任感或戒備心理。他因此覺得羅斯福和平倡議的价值大可怀疑。最好的情況是，羅斯福也許會召集一次會議，但是在孤立主義的壓力下又可能被迫退出（他認為羅斯福１９３６年的許多行為都有類似的意味），從而會破坏英國的綏靖政策并使英國單槍騎馬地對付德國。他對戴維斯等人說：“倘若事物只是（美國人）參加進來然后再揚長而去，我宁愿（他們）干脆永遠也別參加進來。”另外，英美這兩個貿易大國推行的"截然相反"的經濟政策以及由此而產生的貿易磨擦，也成為英美在進行綏靖方面密切合作的障礙。 英國外交大臣安東尼·艾登則從另一個角度看待羅斯福的和平提議。他极力鼓勵美國在歐洲事務中發揮積极的作用，因為他認為這將可能對希特勒等戰爭狂人們起一种威懾作用。他告訴美國駐英國大使羅伯特·賓厄姆，如果要想維護和平，那么讓柏林知道羅斯福對英國和法國的同情是十分重要的——能体現這一點的最好的具体形式就是美國修改中立法，使之在一旦發生戰爭時不利于侵略者，因為這將旗幟鮮明地表明美國雄厚的經濟資源是民主國家的后盾。即使美國國會不可能這樣做，則退而求其次，艾登也愿意歡迎任何其他能證明英美團結的可行的做法。他認為如果羅斯福提出他那個廣泛"謠傳中的"和平倡議，那么英國也應同美國合作。最好的情況是希特勒將被迫采取合作的態度，因為他知道如果拒絕合作，美國的輿論就會作出反對德國的反應。最好的情況是，如果羅斯福的提議遭到柏林的拒絕，美國公眾也許就會愿意支持美國在集体安全中發揮更大的作用。艾登精明地論證道，一次會議也許不會成功，“但如果作了這樣的嘗試，而嘗試的失敗則是獨裁國家的過失，那么這對教育世界輿論（尤其是美國輿論）的進程將是有益的。無論如何，如果我們給總統的想法潑冷水，那顯然是個大錯誤。"但是，艾登向１賓厄姆指出，等到英國重整軍備完成之后再召開由美國首倡的和平會議，這樣將更有效果。 ------------------- １（英）Ｃ·Ａ·麥克唐納：《美國、英國与綏靖》，中國對外翻譯出版公司１９８７年版，第２３頁。 ---- 然而，几乎除了艾登之外的絕大多數英國政界的上層人物，都大致持張伯倫那般對美國政策的怀疑態度。他們"根据以往的痛苦經驗認為，英國不能指望從大西洋彼岸得到多少真正的幫助。戰后時期的歷史表明孤立主義的輿論對美國政策的影響很大，因而要華盛頓作出真正的承諾是相當困難的。"這些"痛苦經驗"中就包括１９３１年"九·一八事變"后美國在遠東的表現。甚至親美的英國駐美國大使羅納德·林賽也認為，"与美國人打交道很可怕。他們不會作出确鑿的承諾，但他們卻用光明的前景使你高興地跟他們跑，然后當你承擔了義務之后，他們就撒手見死不救了。看一看近期來的情況，很難想起一件与他們打的交道真正能使我們滿意的。”他們在一個問題上同艾登一致，即希望美國修改中立法，并協助英國穩定遠東局勢。而這顯然是"強羅斯福之所難"。 美國方面的行為似乎又一次地驗證了張伯倫等英國人的怀疑。１９３７年５月１日，正值意、德法西斯直接參加佛朗哥作戰之時，美國國會為替代已期滿的１９３６年中立法，又正式通過了"永久中立法"。該法將禁運軍火的對象擴及任何發生內戰的國家，并規定今后根据"現購自運"的原則進行貿易。出于同樣的考慮，羅斯福簽署了它，并且認為，"現購自運”原則對擁有海軍优勢的英國有利。該法授予羅斯福的處置權顯然要比他希望的要少得多。羅斯福在致美國駐法國大使威廉·Ｃ·布利特的信中說，報界目前正在稱他為"殘忍的獨裁者"和企圖奪取制造戰爭權力的陰謀家，所以他不便對中立法中關于總統處置權的規定有所异議或公然反對。 然而，為了撫慰張伯倫等英國政治家對"永久中立法"的失望和不滿情緒，赫爾和他的副手薩姆納·韋爾斯在致張伯倫的信中經過論證得出結論說，"永久中立法"實際上給予了美國總統"相當大的自由決定權"——當他發現兩國之間處于戰爭狀態時，只是對武器、彈藥和戰爭物資實施禁運；如果一旦出于美國的安全的需要，他可以對所有其他的貨物實行"現購自運"原則，即他可以在運往交戰國的貨物离港前堅持對這些貨物實行其權限；而且，他還可以禁止用美國船只裝運某些物資，等等。 該法受到了美國進步力量廣泛而強烈的抗議。當意、德先后有組織地派出３０万正規軍以志愿兵名義協助佛朗哥作戰時，美國的不少工人和青年學生都傾向于支持和同情西班牙共和政府。他們除了募款和籌備援助的物資外，還在１９３７年春組織了一支醫療隊伍和３０００多名美國志愿軍前往西班牙參加政府軍作戰，其中林肯縱隊和華盛頓縱隊的１８００名美國青年，為西班牙的民主事業獻出了生命。正如歐內斯特·海明威在其名著《喪鐘為誰而鳴》（又譯《戰地鐘聲》）中所言，西班牙的喪鐘不僅僅是為這個不幸的國家而鳴響的。意、德法西斯事實上的侵略已對整個西方文明傳統构成了威脅。無數揭發出來的事實已經證明，西班牙內戰已演變成為法西斯強國侵略西班牙的國際戰爭。此時，值得注意的現象在美國出現了：正是象征國會中孤立主義勢力的參議員領導了一場要求禁止美國運送軍火賣給柏林和羅馬的運動，而羅斯福則反對奈的提案。不少"國會議員、個人和机關團体"也強烈要求美國對柏林和羅馬實施武器禁運，西班牙民主共和國的支持者發動各個組織如北美支持西班牙民主委員會、美國反戰及反法西斯聯盟、美國學生同盟、工業民主聯盟、共產党，向羅斯福發來電報、信件、請愿書，要求對佛朗哥的外國后台實施中立法。甚至一些原來相當頑固的孤立主義者也認識到，希特勒和墨索里尼正在利用西班牙"內戰"作為他們准備發動世界大戰的試驗場，民主政府所受的威脅比中立教條更為緊迫。他們同時要求取消自西班牙政府軍禁運武器。１５名著名科學家聯名請求羅斯福總統解除對西班牙共和國的禁運令，以"拯救世界，使之免于墮入法西斯的深淵"。摩根索和伊克斯兩位部長也支持這一運動。 然而，羅斯福總統這時卻引人注目地退卻了。平原因值得深思。首先，英國反對羅斯福這樣做。基于竭力要把戰爭局限在西班牙境內和某种反對蘇聯的考慮，英國宁愿佛朗哥獲胜。艾登深信，如果佛朗哥獲胜，只要不損害英國在伊比利亞半島的利益，只要"不干涉委員會"繼續有效地發揮作用，全部的問題不過是西班牙人統治西班牙。同時，也就不能認為西班牙已經同外國處于戰爭狀態，而擴大美國的禁運或取消對西班牙政府的禁運只能使事態复雜化。受到此觀點影響的賓厄姆大使也勸告羅斯福不要貿然擴大禁運。他認為，只要對德、意實施中立法，就必須對蘇聯和法國實施；同時此舉將使英國無力把戰局限制在西班牙境內。賓厄姆的繼任者約瑟夫·肯尼迪大使也告誡羅斯福，稱此舉极有可能使戰爭蔓延到世界其余地區。其次，羅斯福有著极為隱秘的實用主義的用意。他一向對國內的輿情比較敏感，他清醒地看到，國內主張中立或對歐洲事態漠不關心的人數占了２／３以上。同時，支持和同情西班牙政府軍的人數与親佛朗哥的天主教徒的龐大集團相比，簡直微不足道。民意測驗表明，支持佛朗哥的天主教徒，其比例為新教徒的此項比例的４倍多。羅斯福私下對伊克斯部長說：解除禁運"就會在來年秋天失去每一個天主教徒的選票，民主党的國會議員對此深感不安，希望不要這樣做。"伊克斯在《日記》第２卷中寫道，羅斯福等于向他泄露了"這歷來最污濁、最卑鄙的隱秘。"同時，參議院外交委員會反對奈的議案，并將之擱置起來，這也給羅斯福的退卻提供了客觀上的便利和借口。但是，老練的羅斯福一直沒有正面斷然回絕要求取消對西班牙政府軍禁運的要求，也一直沒有正面地斷然回絕要求擴大禁運的要求。他總是在說，只有當德、意的軍事行動"确實無疑地被明确宣布、或被承認、或被證明"了，他才能按中立法行事。他聲稱要等到德、意兩國"政府正式承認參戰或對此發表官方聲明"的那一天。到７月初，他甚至認為只有在發生全面歐洲戰爭時，才能對柏林和羅馬實行禁運。 從讓人放風說要召開一次商議和平裁軍問題的首腦會議，到這种"謠傳"傳開后自己卻在不置可否中靜觀各种試探的反應；從反對國會制訂中立法到主動提議修訂中立法，直至反對奈的提案，羅斯福似乎有些自相矛盾的表現給人一种模棱兩可、難以捉摸的印象，也似乎很難再用"國際主義者"、"民族主義者"或者甚至"孤立主義者"的固定概念對其予以定位。總之，素來善于迂回、妥協、觀察輿情、相机行事以及保護自己的羅斯福采取了一條集實用主義与机會主義于一体的不敢正面前進的道路。這种行事風格上的靈活性所造成的搖擺在一定意義上沖淡、銷鈍了人們慣常所認為的他那种威爾遜式的國際主義。這使羅斯福在時机适宜的條件下不得不花費加倍的精力和代价去從頭做起，以補償這种退卻所造成的負面損失或影響。 總之，１９３７年春夏期間由羅斯福授意而展開的一系列龐雜、瑣細的私下里的和半公開的外交活動，基本上一事無成。有不少內容僅僅停留在口頭許諾或意向性的、不著邊際的試探和討价還价之中；在更多的內容方面，羅斯福給世人一种默許美國退出世界舞台的印象；在對待西班牙的問題上，他最終与倫敦一樣地宁愿接受佛朗哥的胜利，也不愿冒發生更大戰爭的危險。"道義"已無關緊要，重要的是看是否實用。對此，美國歷史學家查爾斯·比爾德評价道：“不管它是否在實質上促成西班牙共和國政府的毀滅，隨之而來的卻是西班牙長槍党和法西斯叛亂在那個國家的胜利和佛朗哥獨裁者的上台。羅斯福總統迅速地對佛朗哥政府給予正式承認，鑒于總統自稱是遵從民主原則的，這就很令人吃惊了。"羅伯特·達萊克也認為，羅斯福在關于西班牙問題上的一系列政策的确在實際上鼓勵了侵略者，“而這种侵略原本是他如此渴望去加以防止的。” １９３８年１月１０日，副國務卿薩姆納·韋爾斯再次向羅斷福提交了他精心規划的綏靖計划，這次比１９３７年１０月６日的方案更為詳盡。該計划表明，美國總統將与其他大國磋商，征詢他們對召開一次世界性會議的態度；會議將确立新的基本規范和國際行為准則、討論軍備限制并審議降低關稅及其等獲取原料等問題；如果各國表示贊同，美國就將把美洲各共和國和歐洲較小國家的代表召集到華盛頓，起草關于這些問題的國際協定；然后將協定送交其他大國，請他們予以認可。韋爾斯認為自己的這個綏靖計划是一個充分考慮到局勢中的政治現實的、為公眾輿論所更能接受的、并且是与英德談判并行不悖的有价值的行動方案。 羅斯福迅速地認可并接受了韋爾斯計划。兩天后，羅斯福將略加修改的韋爾斯計划秘密地告知了張伯倫。但張伯倫擔心美國此舉將把他与德、意和談的主動權從自己手中拿走，張伯倫在這种和談中已預定了自認為是上策的打算。他准備答應德國改變《凡爾賽條約》造成的現狀的要求，并初步決定犧牲捷克斯洛伐克，還希望德國充當反蘇先鋒；對意大利，張伯倫打算正式承認其對埃塞俄比亞的征服。因此，張伯倫立即复電回絕了羅斯福的韋爾斯計划，即美國牌的綏靖政策。羅斯福雖然怀疑張伯倫牌的綏靖政策是否能息事宁人，但他并不想阻止它。羅斯福甚至承認，在歐洲實行一些政治方面的綏靖是必要的。 面對英美的不同程度的綏靖政策，希特勒似乎摸透了對手的心理或抓住了對手的弱點，得寸進尺，加大了侵略步伐，提高了要价。當４月份英、法、美在事實上承認了德奧合并時，只有蘇聯對德國進行了譴責。４月１６日，英國正式承認意大利對埃塞俄比亞的占領，美國也在國務院的堅持下予以了承認。當９月１５日張伯倫首次赴德同希特勒會談時，赫爾國務卿公開聲稱：“所有深切關心保持和平的國家都以极大的興趣注視著英國首相和德國總理今天舉行的歷史性會唔。"在英法逼迫捷克斯洛伐克割讓領土的過程中，肯尼迪大使表示贊成，駐法大使布利特，也力主迫捷讓步。羅斯福面對蒼老的捷克總統愛德華·貝奈斯向他發出的吁請和求助，無動于衷。他的態度似乎模棱兩可，他既對張伯倫的綏靖計划深表不安和惋惜，但又不希望捷克人進行抵抗，并表示倘若英國方案能奏效，他是首先為此感到高興并向張伯倫祝賀的人。他只是利用在加拿大安大略省金斯敦女王大學的一次演說，聲明美洲已不再是遙遠的与大洋彼岸的爭端毫不相關的大陸，并保證如果加拿大領土遭到任何其他帝國的威脅，美國人民是不會袖手旁觀的。羅斯福希望他的這种表示能夠對希特勒產生一些影響，但他又害怕把事情鬧僵或擴大化，急忙辯白這些話只是針對鄰國加拿大而說的，并無他意。他甚至在私下里承認，他這次演說即使換一個５０年前的美國總統也是尋常之舉。９月２６日凌晨，羅斯福以個人名義分別向希特勒、貝奈斯、張伯倫和法國總理達拉第發出呼吁，請求他們不要拒絕談判，"這种談判是希望以和平的、公正的和具有建設性的方法解決所爭論的問題的。"同時他聲明，為了避免在國內產生不良影響，"美國与此沒有政治糾葛"。９月２７日希特勒對羅斯福的回答以及他在講話中的惡毒咒罵，表明他毫無退讓之意。羅斯福便在當天下午向墨索里尼呼吁，請他幫助促成談判解決。當晚他又向希特勒發出第２封信，建議立即在歐洲一個中立地點開會。次日，希特勒轉變了態度，邀請張伯倫、達拉第和墨索里尼參加慕尼黑會議，張伯倫立即接受了邀請，羅斯福打電報稱這位英國首相是"好樣的！"３０日凌晨，４國首腦簽訂了德國事先擬定的《慕尼黑協定》。張伯倫向國民揮動著英德宣言的文本說：“我相信這就是我們時代的和平。” 當簽定《慕尼黑協定》的消息傳到美國時，大多數人都在寬慰中松了一口气。《紐約先驅論壇報》宣稱，應當用"衷心的掌聲"來歡迎張伯倫"謹慎周到的正直"和"自我犧牲的熱誠"。孤立主義分子則將《慕尼黑協定》看成是支持他們論點的又一活生生的事例，因為它似乎看來證明，歐洲各民主國所關切的僅僅是它們自身的利益。紐約《郵報》當時評論道：“如果這場超級大出賣還不能迫使華盛頓當局回到我們的孤立政策上來，那就唯愿上帝來幫助我們大家了！"副國務卿韋爾斯宣稱：２０年內，世界有達到"基于正義和法律的新世界秩序"的最良好的机會。 縱觀整個捷克事件，不難發現其主角是希特勒和張伯倫。羅斯福在后期介入時，所有關于這一爭端的原則和解決方式已被主角們确定了下來，進一步的談判只是關于移交的方法和時間。正是基于這一既成事實，羅斯福才決定拒絕直接參加任何由于他的干預而舉行的會議。羅斯福既不愿公開表示支持英法的建議，因為他曾對林賽大使說他理解英法兩國政府面臨的困難；又不愿公開發表反對德國侵略，"以免它可能鼓勵捷克斯洛伐克進行無謂的抵抗"，從而挑動歐洲戰爭。但同時，羅斯福又似乎怀疑希特勒真正如他在９月１２日的叫囂中所表白的，歐洲和平系于蘇台德一地。被"德國的蠻橫外交喚醒了"的羅斯福擔心，即便是希特勒獲得了他現在想得到的東西，他也還會向波蘭、丹麥和羅馬尼亞等國強行提出類似要求，一直到爆發戰爭。而如果英、法和俄國按部就班地進行斗爭，他們將無法取胜。這樣一來，剩下的只有兩個辦法似乎能防止這個最坏的結果：第一，他建議西方國家召開一次國際會議，可以"根据合理的界線重新划定那些令人不滿意的邊界"，如果會議在歐洲以外的某個地方如亞速爾群島等地的話，他可以考慮參加。第二，如果西方國家認為會議不能解決問題而選擇戰斗，那他們就應該封鎖德國，封鎖北海、地中海和蘇伊士運河。而美國因中立法的限制，對于這一努力的貢獻將十分有限。所以，他希望爭端各方最好還是回到談判桌邊。正是基于這种考慮，他才在９月２４日后戰爭危險驟然增大的形勢下，向爭端各方發出呼吁。這時他和張伯倫一樣了，即寄希望靠犧牲捷克斯洛伐克為持久和平提供基礎，并將此視為最后的手段。如果希特勒被證明是得寸進尺和貪得無厭的話，則仍然可把戰爭的責任理所當然地歸于希特勒，從而使輿論一致贊成美國大力援助英法被迫從事的上述第二個方法——与德國的戰斗。 可見，在慕尼黑談判中不起多大作用的羅斯福，只是在外圍以自己慣用的行事風格對談判這种形式（而非其內容）實施了最后階段的有限度的干預。這种干預在實際效果上配合了張伯倫。它基于一种假設，即希特勒的目標是有限的，并且通過明智的讓步政策能把德國重新引入到國際体系中來。當羅斯福在不久就認識到他的這种假設确如他曾所擔心的那樣，僅僅是一种基于良好愿望或宁可信其有的假設時，他就開始放棄這种美國牌綏靖。當希特勒并不把慕尼黑當成問題的最終解決并吞并了整個捷克時，綏靖的失敗使羅斯福又回到了歐洲最初危机時他所形成的觀點上，即用美國的經濟資源支持英法以遏制德國的進一步擴張，而這就需要修改中立法。從這個意義上講，慕尼黑危机及羅斯福的干預標志著"美國的一种政策的最后階段和另一种政策的開始"。 美國与中國的正式接触始于１７８４年美國商船"中國皇后"號的訪華。在此后直到《中美望廈條約》簽訂的整整６０年間，中美兩國僅僅存在著一种微弱的、基本上是平等友好的貿易往來關系。１８４４年以后，美國加入了以英國為首的對華殖民擴張的行列。如費正清在《美國与中國》一書中所言，美國這時對中國采取了"銳意擴張、冒險進取和孜孜謀利的態度。"它借用或利用了英國這個老牌殖民者業已在華建立并維系起來的一套不平等條約体系，因此分享了英帝國的收益而不必親身体驗動用武力的費力工作。在此后的整整半個世紀里，美國在華利益增長有限，且其活動大致扮演著一种非正式的英國小伙伴的角色。其對華擴張帶有投机性和間歇性，并且不像重商主義時代歐洲人那樣帶有完整的政府行為意義。它主要由民間私營机构或個体商人帶頭，羅斯福的外公在中國的活動就反映了這种情形。這個時期，美國"通常是默許英國的政策，只是偶而發發牢騷罷了。"并且，美國政府認為，當時中國的現狀——不平等條約体系是英法用武力爭取和維持的，對此美國政府不應負什么主要責任，反而抱著"我也要占据一席"的態度要求最惠國待遇，并毫不猶豫地享受了治外法權所帶來的一切半殖民地成果。 １９世紀末，步入壟斷帝國主義時代的美國才開始登上霸權政治的國際舞台。美國自身的具体歷史條件滯遲了其海外擴張的步伐，故當它參与海外角逐時，只有太平洋和遠東一帶可供其施展手段了。這次擴張正赶上歐洲和日本帝國主義瓜分中國的狂潮，而它的實力使它完全不足以与在中國占有巨大优勢的歐洲列強進行正面的較量，因此在麥金利政府中擔任國務卿的約翰·Ｍ·海于１８９９年提出了"門戶開放"照會。照會首先提出每個國家不應干涉其他列強在其勢力范圍內的既得利益，然后提出每個占有勢力的國家都不得在港口稅或鐵路運費方面平視他國國民，并且強調中國政府在各國的勢力范圍內享有自主關稅權。這個旨在實現各列強在華机會均等、利益均沾的照會，似乎要比那种赤裸裸的排他性的殖民壟斷或獨占政策要開明、"民主"一些，但它在起初連"保持中國領土及主權的完整"的官樣文章都沒有作出來，只是到了沙俄乘義和團運動的混亂之机開始侵占滿洲時，海約翰才在次年７月的補充照會中提出了類似的聲明，但這并不要求他國響應，只是表態而已。它不是一項美國政府有能力或者有把握強制推行的法律性政策，它本身也有個演變和發展的過程，到１９２２年華盛頓會議上才被以一种對各列強都有相對約束力的條文形式而加以闡釋。它成為第二次世界大戰前美國對華政策的基礎。 享有平等待遇"這兩點主要內容。說穿了，保持中國的完整這個原則只是一种策略，它用來防止像俄國那樣的其他國家攫取如滿洲這樣的中國領土而把美國排除在外，西奧多·羅斯福遠東政策的最主要的旨趣正在于此。１９０５年日俄戰爭后，日本野心勃勃的擴張態勢引起美國對自己在遠東既得權益的擔憂，１９０８年的《魯特——高平協定》就預示著日美兩國在中國及整個遠東地區勢成水火的可能性。第一次世界大戰期間的日本利用歐美列強無暇東顧之机，加緊了對中國的侵略擴張，并于１９１５年５月９日同袁世凱簽訂了《二十一條》。在此之前，威爾遜政府的首任國務卿威廉··布萊恩起Ｊ草了一份美國致日本駐美大使的照會，指出美國"對一個外國在政治上、軍事上或經濟上對中國行使支配權力，不能漠不關心……美國有理由反對日本有關山東、南滿、蒙古東部的要求。"在袁世凱接受《二十一條》的第３天，威爾遜政府以相同的辭令照會中日兩國政府，聲稱美國對于中日兩國政府之間"已經締結或行將締結的任何協定或約定，凡有損害美國及其在華公民的條約權利或中華民國之政治或領土完整或通稱門戶開放政策的國際對華政策者，一概不能承認。” 第一次世界大戰和十月革命之后，遠東國際形勢發生了重大變化。以英日同盟為后盾的日本"繼續鬼祟而堅定不移地力謀遠東霸權"，日美矛盾上升。美國為了擺脫在遠東的不利局面，召開了華盛頓會議，簽訂了《九國合約》和《四強條約》，拆散了英日同盟，重申了尊重中國的完整，并賦予"門戶開放"以條約形式。這次會議只是起到了暫時協調各帝國主義在華權益和暫時遏制日本獨霸中國的效果。其致命的弱點在于，它沒有建立一种切實有效的机制以保證這些條約和協議的履行。 正值美國經歷著空前嚴重的經濟大蕭條時，日本軍國主義在１９３１年策動了震惊世界的"九·一八事變"。次年，日本的傀儡政權偽"滿洲國"宣告成立。這完全是對華盛頓會議所建立的條約体系的公開踐踏。它引起了世界絕大多數國家的強烈反對。 在遠東太平洋地區具有相當可觀的權益的美國自然不會等閒視之。無奈此時美國的外交活動受到了諸多因素的制約：胡佛政府正被國內危机弄得焦頭爛額，疲于應付，根本無暇顧及外部世界的事務。令胡佛震惊的与其說是孱弱的中國的命運，還不如說是列強奪取新的勢力范圍以競相擺脫經濟危机的幽靈。同時，胡佛政府根本不具備直接干預的手段或條件。當時絕大多數美國人對遙遠的東方發生的事件一無所知，并且這与他們的切身處境几乎毫不相干，故即令胡佛政府可以并且准備直接干預，也必將遭到舉國上下的堅決反對。美國國會更不愿在這時公開与日本發生對抗，許多高層人士認為，日本政府与日本軍部在侵略中國的問題上存在著重大的甚至原則性的分歧，他們寄厚望于東京的"溫和派"會在适當的時机重新占据上風。他們也清醒地意識到美國"簡直就缺乏同日本在太平洋上對抗的決心或軍事手段"。最后，也許是最重要的一點，任何國家的對外政策都是從自己本國家和本民族的實際利益出發，而不是從什么抽象的高度道義標准出發的。美國在遠東的實際利益直接決定了美國在中日戰爭中的基本立場和態度。實際上，這三個方面的因素緊密相連，互相作用于胡佛政府的外交活動，并且繼續制約著羅斯福政府的遠東外交政策。 因此，胡佛總統采取了"以高度道義標准為出發點的外交行動"。他除了對事態表示遺憾和憂慮之外，還竭力將他的國務卿享利·史汀生拉向与自己一樣的保守立場上來。他只是口頭表示要与國際聯盟合作處理中日爭端，但當英國公使約翰·西蒙爵士要求美國保證与國際聯盟的制裁合作時，胡佛几乎是出于本能地予以拒絕。他甚至在某些場合的發言中流露出了一些縱容日本侵略和"禍水北引"的思想。 史汀生則日益認識到所謂日本外相幣原喜重郎的"和解外交"不過是虛妄的托詞而已。１９３１年１０月，日机轟炸錦州，大有進犯關內之勢，１１月占領齊齊哈爾，史汀生立即向日本外務省發出強硬聲明，公開指責日本違反《九國公約》和《凱洛格——白里安公約》。并嚴正照會日本政府說，進攻錦州將被認為是"完全不正當的侵略行為"。１１月底，他當面要求胡佛總統重新考慮對日禁運或經濟制裁的問題，但是被拒絕了。１９３２年１月２日，日軍占領錦州，怒不可遏的史汀生在１月７日向日中兩國政府發出了照會，即著名的所謂"不承認主義"：“鑒于目前的局勢及在此局勢下美國本身的權利与責任，美國政府認為它有義務照會日本帝國政府及中華民國政府，美國政府不能認可任何事實上的態勢的合法性，也不擬承認中日政府或其代理人間所締結的有損于美國或其在華公民的條約權利——包括關于中華民國的主權、獨立或領土及行政完整，或關于通稱為門戶開放政策的對華國際政策在內——的任何條約或協定；也不擬承認用違反１９２８年８月２７日中日美均為締約國的巴黎公約之條款与義務的合法而獲致的任何局勢、條約或協定。"１ ------------------- １《美國与中國的關系》（美國政府發表的白皮書，１９４９年）第４６６—４６７頁。 ---- 歷史學家查爾斯·比爾德認為，胡佛總統對史汀生"不承認主義"的概念是感到討厭的。“盡管他同史汀生國務卿沒有在這個問題上公開破裂。胡佛總統堅決反對經濟制裁和其他強制手段，他認為"不承認主義"充其量只能用以作道義上的勸說，或訴諸人類的道德良知和判斷"。但后來，"不承認主義"一度受到贊譽時，賦閒在野的胡佛又聲稱是自己的發明。 日本軍國主義根本就沒有理會史汀生的"不承認主義"。女特務川島芳子等奉命策划了上海的所謂"日本和尚事件"，日軍以此為借口進犯上海。于是，震惊中外的上海"一·二八"事變就此爆發。英法美出于保護集中于上海這個國際都市的在華投資和本國僑民，增調了陸海軍以示姿態。這時，史汀生向參議院發表了關于美國對外政策的公開信，重申了"門戶開放"原則、《九國公約》和"不承認主義"，并要求其他國家也能采取"不承認主義"的立場。他指出：如果日本違犯中國完整，根据華盛頓會議的條約，美國也可自由建造戰艦，并要在太平洋島嶼上無限制設防。 這是美國對華政策的歷史与現實。富蘭克林·羅斯福對中國并不陌生。只要在談話中一涉及到有關中國的話題，他就會引人入胜地向他的听眾大講特講他外祖父沃倫·德拉諾在中國經營時的傳奇故事，中國內部的不少人也希望新當選的羅斯福修訂美國的對外政策，他們甚至希望羅斯福總統把那些早年對華事物的持久感情作為他對華政策的基礎。 但是，羅斯福卻無意使美國較深地卷入東亞事務。在１９３７年以前，羅斯福滿足于對中國問題采取一种被動的"不干涉主義"的態度。當時他的旨趣和优先考慮是在別的地方。他在亞洲最重要的短期目標是避免同日本沖突并限制任何對抗的危險。這就意味著在盡可能的范圍內置身于中國問題之外。因此，在他總統任期的頭５年里，羅斯福倡導一种本質上消极的政策，它与胡佛或史汀生的"不承認主義"并無本質上的區別。 同時，美國學者羅伯特·梅斯爾認為，羅斯福在涉及嚴肅的對華政策時動輒興致盎然地談論他的家族与中國的淵源——這种表面上的淺薄恰恰不在于怀舊，而是一种深思熟慮的策略，即通過宣稱他對這個追溯到先輩們的話題有長期親身的了解，從而确定自己對中國政策的壟斷。在他的全部總統任內，羅斯福為自己保留了在中國問題上應做什么和能做什么的裁決權利。而戰時保密的需要更加強了這种政策上的中央專斷。其實，羅斯福根本算不上什么“中國通"，倒是由于与海軍有特殊淵源，他的眼光從未离開過太平洋，這樣就理所當然地對日本的情況比較了解。 １９３３年１月９日，羅斯福在海德公園會唔了史汀生，向他表明了將在外交事務方面繼續合作的愿望。會唔表明，羅斯福選擇了胡佛和史汀生的大部分政策。他尤其贊同他們對日本侵占滿洲一事做出的反應。史汀生告訴他，國際聯盟對中日糾紛即將做出裁決，而下屆政府的態度會從根本上影響國聯的意見。羅斯福表示贊同史汀生不承認日本對滿洲的占領。于是，史汀生通告全國，他的不承認立場將繼續有效。次日（即１月１７日），羅斯福在回答記者提問時聲稱：“美國的外交政策必須維護國際條約的神圣不可侵犯，這是整個國際關系賴以确立的基石。"這同史汀生主義的思想大体相同。 羅斯福宣誓就職后，他的遠東政策同前任政府相比如出一轍，沒有什么新內容。１９３３年６月，美國向中國提供了５０００万美元棉麥貸款，以資助正加緊"圍剿"中國工農紅軍的蔣介石政府，同時也等于推銷了大蕭條期間美國嚴重過剩的農產起。同年，美駐華大使納爾遜·約翰遜建議南京政府的財政部長孔祥熙積极支持中國的土地改革和稅務改革，以抵消中國共產党人的政治號召力，孔祥熙的回答令美國政府大失所望。孔說解決農民不滿的辦法是增強軍事力量和加緊圍剿赤色分子。 １９３４年６月，羅斯福在國會的強大壓力下簽署了一項白銀購買法。它規定美國政府購買白銀的數量要達到美國貨幣儲備的１／４，或當國際市場上的白銀价格已升高到１．２９美元一盎斯時才停止購買。這樣在該法生效后的３個月內，中國的白銀外流量就增加了７倍，致使現金枯竭，工商業大受迫害。于是南京政府開始向華盛頓求救或抗議。羅斯福和摩根索原打算擬定一份滿足或照顧中國方面要求的方案，但懾于國會中的白銀派議員的聲威而不得不罷休。羅斯福還進而回拒了國務院關于改變白銀政策以拯救中國財經危机的建議。他還為美國的白銀政策沖擊中國財政制度辯解，說此舉也將可能產生某些積极后果，"中國這個地方向來是我所講的'圣殿里的銀錢兌換商'之類的人的麥加。這伙人仍牢牢地控制著這個國家。要把他們徹底清除掉得花上許多年的工夫，或許要經過几次革命才辦得到……。我倒傾向于認為這些'銀錢兌換商'是咎由自取。我看加速中國的危机——可以迫使中國人民一步步地發奮圖強，不再完全依賴日本和歐洲——總比遷就經濟上處于險惡的形勢好一點，而且哪一种遷就都意味著腐朽的局面苟延殘喘，貽害新的一代人。"最后，當紐約聯邦儲備銀行總裁告訴他，美國的白銀收購政策确實已使中國的銀行紛紛破產，并使平民間的工商業陷入一片混亂的時候，羅斯福發表了如下意見： 白銀問題既不是中國人過去，也不是他們現在或將來的症結所在。在那儿有許多力量不是你我所能了解的。但是，至少我知道，對我們西方人來說，他們几乎是不可理解的。不要讓那些所謂數字或事實把你們引入迷宮，讓你們去相信西方文明的行動能夠對中國人民有很深的影響這類說法。 這段話客觀地反映了羅斯福總統的中國觀，也從一個側面說明了中國內部的某些人寄望于羅斯福調整既往的對華政策是何其幼稚和一廂情愿。這部分中國人忽略了一個常識性的大前提，即美國對外政策的制定毫無例外地基于美國國家或民族當時的切實利益。這類人自晚清時代以降就先后出現過几批，他們既沉浸在被摻雜了大量想象的所謂美國在華的工商業利益的神話中，又進而不時嘗試著將這种被放大的美國在華利益轉換成一种對付內憂外患時可資利用的戰略財富。因此，他們經常因來自美國方面的支持遠遠少于他們的期望值而迷惑和沮喪。這种落差源于中美兩方政治家們所遵循的不同的邏輯或价值取向。 實際上，在１９４１年底太平洋戰爭爆發以前，中美兩個大國在對方的歷史中僅僅扮演了一個相當次要的角色。那种認為中美之間存在著"特殊的友好關系"或美國"在華擁有可觀權益"的觀念不過是一個具有极大遮蔽功能的神話。這個神話遮蔽了美國到底在中國有多大或多重要的權益這樣一個統計學意義上的事實，并進而遮蔽了美中相互之間僅存著极為有限、并且遠比美日相互之間要小得多的吸引力這樣一個事實。在３０年代，美國在遠東的全部投資不過占它的全部國外投資的百分之五六，而其中有４０％是在日本，僅有不到２０％的直接投資在中國。也就是說，美國在中國的全部投資僅占它的全部國外投資的１％左右。同時，美國在華的金融投資只占在華外資總額的极小部分，遠遠小于１０％。在外貿方面，３０年代的美日貿易占美國外貿總額的百分之八九，而美中貿易（即使加上已淪陷的滿洲）還不足此數的一半。美國全部遠東外貿的２／５是同日本進行的，只有不足此一半的數額是同中國進行的。另外，美國在華投資中尚有大約４０００万美元是教會方面的。正因為上述事實，在美國的對外政策中，歐洲總是占据最重要的位置，其次是拉美。在它的對亞洲的政策方面，也總是美日關系擺在美中關系的前面。美國在遠東實際利益的分布情況決定了這個序列的天經地義，決定了美國政府在制訂對外政策時所依据的是一种"近乎直覺的簡單反應"，決定了美國在中日爭端中的基本立場和態度必然是傾向于美日關系正常化的"中立"。 中國和日本這兩個遠東國家所呈現出來的不同發展景觀也影響了美國人民、國會和羅斯福對日中兩國的不同价值判斷，并進而影響了羅斯福政府對待中日糾紛時所持的標准和方式上的雙重性或不一致性。到了３０年代，一般美國人心目中的中國仍不外是煙槍、纏小腳、洗衣舖、异國情調的餐館或賽珍珠的暢銷書《大地》中描寫的淡泊寡欲的農民，那里的政府野蠻、貪婪且草菅人命，所謂社會革命也不過是暴民登基的標記。這种中國觀在哈羅德·艾薩克斯的《我們覺得無足輕重的國家：美國人心中的中國和印度的形象》一書中得到了典型的反映。人口高達５億的中國人似乎總是与無休無止的匪亂、饑饉、貧窮、疾病、愚昧糾纏在一起，交織成沒有几個美國人所了解的真實的中國。絕大多數美國人認為他們頂多不過是我們覺得無足輕重的人們，其同情中帶有居高臨下般的賤視和厭惡。開國總統華盛頓直到１７８５年才了解到中國人不是白种人，并因此而惊异不已。据１９４２年的某次美國民意測驗，有６０％的美國人不知道中國在地圖上的确切位置。而同樣是被堅船利炮轟開國門的日本，以西方資本主義的侵入作為變革維新的契机。在短短３０年間，就由一個連３０００万人口也養不活的疲弱的農業和手工業的封建國家，一躍而為遠東的強國，并漸次成為兼容東西文明特質并在生產方式和政治經濟体制方面呈示出新的生態景觀的國家。并且，在國際交往的渠道、手段等方式上漸与歐美強國接軌的日本，在中日爭端中應對西方世界的反應時具有更多的靈敏度和便利。這种情勢使得美國人民在對待這個已成為歐美強國在亞洲的勁敵時，其反感和不滿還夾雜著模糊的認同和理解。 羅斯福政府把３０年代中前期的國共爭戰視為落后國家典型的內部混爭。鑒于第一手情報的難得、先入為主的意識形態偏見和對待社會革命的病態，羅斯福政府不能夠在整体意義上理解中國共產党所從事的事業。相反地，有些器具真知灼見的報告材料因出自人微言輕者之手而未引起美國國務院的重視。譬如美國駐漢口的總領事沃爾特·亞當斯在１９３４年的一份報告中認為，中國的共產主義并不完全受蘇聯的操縱，“更并非像許多美國人所認為的那樣是掩護土匪活動的招牌。恰恰相反，它是日益贏得人心的革命活動，并因其所處的環境和面臨的困難而具有不可磨滅的中國特色。"埃德加·斯諾的一系列報道和出版于１９３７年的《紅星照耀中國》（又名《西行漫紀》）部分地改變了這种情形。斯諾沖破了蔣介石政府對中國共產党的新聞封鎖，有助于澄清國內外的那些丑化中國共產党的傳聞。《紅星照耀中國》雖然在美國第一版只印了約１．５万冊，但這卻是迄今為止在美國出版的關于遠東方面非文學類著作的最高記錄。羅斯福總統閱讀了全書，并被其情節所吸引。 １９３５年４月，日本關東軍司令部与華北駐屯軍商定在中國"華北地區制造自治政權"，使華北５省"脫离南京政府"，"建立一個在日本領導下同'滿洲國'有密切關系的特殊區域"。１０月，日本內閣會議又通過了"鼓勵華北自治案"。自此，日本策動華北自治以肢解中國的活動進入了高潮。１９３６年１月，日本正式向中國方面提出廣田三原則：中國取締一切排日活動；承認"滿洲國"，建立中、日、滿經濟合作；中日共同防止和鎮壓亞洲的共產主義。對此，赫爾國務卿發表聲明，表示對事態"嚴重關切"。但當英國要求美國与它一起對日本施加壓力時，羅斯福又一次拒絕了。 １９３６年底中國發生了"西安事變"。美國擔心因此而引發的中國的混亂或分裂將极其有利于日本的擴張，“在蔣介石身上体現出來的團結和權力必然會在亞洲建立和平与美國影響的堡壘。"為此，羅斯福親自審批了國務院致美駐華使館的函電。在致約翰遜大使的指示中說，這個形勢不僅關系到中國，"而且關系到全世界"，蔣的生存是保全岌岌可危的亞洲和平的"關鍵因素"。 １９３７年７月７日，日本發動全面侵華戰爭。在中國擁有更多權益的英國日益陷入歐洲危机之中。英國的參謀長和觀察家們警告政府說，要同時与３個敵手作戰是不可能的，應通過外交途徑來減少可能產生的敵對因素。這時，新的經濟衰退使英國無法采取任何制裁日本的行動，而且這种衰退使尋求与德國和解的愿望更為強烈，因為与德國的和解似乎可以孤立日本。因此，英國一方面希望与日本達成某种妥協以保全自己的權益或避免遠東戰事擴大化，一方面希望美國能夠主動地与英國攜手致力于遠東和平。盡管英國一直對美國的遠東政策感到失望，但張伯倫這次還是認為在遠東進行英美合作的可能性也許比在歐洲大，因為遠東更直接地牽涉到美國的利益。外交大臣艾登也認為如果華盛頓和倫敦之間不能協調一致，東京是不會理會"緩和的忠告"的。基于這种考慮，英國向羅斯福政府提議，由兩國一起去做日本和中國的工作，呼吁它們暫停部隊的調動并表示愿意為解決爭端提供協助。但是，羅斯福政府又一次拒絕合作。 羅斯福自然時刻關注著美國在太平洋地區的權益及日本對它們的威脅程度。但他擔心以任何形式出現的英美統一陣線都會在日本激起支持軍方"极端分子"的輿論，從而危及和平，并使日本重建文官制度的任務复雜化。另外，羅斯福也擔心与英國采取任何形式的聯合行動，都會為孤立主義者提供一個激起美國輿論的口實。當時由于他提出的欠妥的司法改革計划加強了反對他的共和党与民主党保守派的聯盟，而他對待勞工運動的作法又疏遠了原來支持"新政"的中等收入者階層，這樣他就不愿意再在外交問題上与國會引起新的爭論。他甚至擔心人們會輕易地斷言，英美在遠東的合作將使美國政府變成自私自利的大英帝國在該地區的工具。因此，"外務和內務兩方面的因素結合在一起，使美國不得不十分謹慎。"這樣，謹慎的羅斯福讓赫爾在７月１６日發表了一個溫和的聲明，聲明宣稱世界上任何嚴重敵對行為無不以不同方式影響著美國的利益、權利和義務，并勸告中日雙方為了世界和平而"自制"。 ７月底，中國戰場上戰局急轉直下，平津失陷后，日軍又向察哈爾和山西進犯。８月１３日，日軍進犯上海，其吞并整個中國的野心大白于天下，國民党最高領導層這時也不得不改弦更張。次日，國民政府外交部嚴正聲明：“中國為日本無止境之侵略所逼迫，茲已不得不實行自衛，抵抗暴力。""中國決不放棄領土之任何部分，遇有侵略，惟有實行天賦之自衛權以應之。"至此，全民族的中國抗日戰爭全面爆發。這种局勢使得力主避免事態擴大化的英國政府大失所望，張伯倫甚至指責正是美國的謹小慎微、瞻前顧后构成了中日敵對行動蔓延的原因。１９３７年８月２９日，他說：“在美國人成為世界事務中有用的伙伴之前，還有很長的一段路要走。我曾竭力在日本和中國的問題上讓美國人參与進來，可是他們已經被自己的人民嚇破了膽——盡管我認為，如果他們愿意發揮作用，他們是完全有可能制止那儿的戰事的。"羅斯福對上海"八·一三事件"所作的反應也不過是增派１２００名海軍陸戰隊到上海保護美僑，但馬上又在孤立主義勢力的壓力下號召在華美國人撤离，否則后果自負。鑒于日本侵略中國是不宣而戰，羅斯福認為實施中立法對無力現購自運的中國不利。他說：“如果對中日戰爭運用中立法，吃虧的是中國，占便宜的是日本。"９月５日，日本宣布封鎖中國海岸，以切斷中國与歐美國家的一切貿易來往。這使得中國購自美國的１９架飛机無法由美國政府貨船運回。這件秘密泄露后，孤立主義者与和平團体公開要求實施中立法。迫于壓力，羅斯福于９月１４日發表聲明，禁止美國官方船只向中國輸送武器、軍需品和戰略物質，其他美國船只不限，但需自擔風險。此舉等于實際上對中國實施了中立法，而對于有能力現購自運的日本有利。 在美國政界和輿論界，有一批人主張對日本施加壓力，作為對世界各地"极端分子"發出的一种警告，讓他們知道武力擴張將遭到抵抗。溫和的國際主義者赫爾這時則主張動用世界輿論對東京"實施道義上的制裁"。他相信所有國家的公眾輿論都渴望和平，并希望能鼓動這种情緒來反對侵略國政府。他希望能公開發出謀求遠東和平的呼吁并要求其他國家支持這种呼吁，以便世界人民同仇敵愾反對戰爭，不僅在日本把狂熱的軍部孤立起來，而且把德國和意大利的"极端分子"也孤立起來。這些极端分子是不敢置覺悟了的人民于不顧的。因此，通過純粹的道義力量就可能把在中國進行的這場戰爭轉化成為實現世界和平的手段。對赫爾的這种想法作出直言不諱的批評的是國務院的亞洲事務專家斯坦利·霍恩貝克，他認為赫爾的主張簡直是异想天開，因為問題的關鍵在于任何歐洲大國都是不相信空話的，如果羅斯福"不愿意談論行動，它們就不會太認真地對待華盛頓提出的任何東西。"另外，日本也同樣不相信空話。 １９３７年９月，淞滬會戰激烈异常，令世人矚目。日本第７２次臨時議會決定增加２０億日元以上的臨時軍費，這使日本全年軍費總額占起國家預算的７０％。赫爾國務卿在鐵的事實面前開始修正自己此前的主張。他在一次討論國際局勢的會議上說：“美國好像是躲進避風洞里的和平主義者，結果只是……鼓勵了'強盜國家'的胡作非為。……有時，不情愿打仗卻貨真价實地導致了一些戰爭。"赫爾不贊成對日本實行經濟制裁，他認為這种辦法不夠有效。但他并不排除在太平洋舉行一次海軍示威，以證明美國隨時准備保衛自己的利益。 諾曼·戴維斯的思路和建議可能打動了謹慎的羅斯福總統。戴維斯認為過分強調道義上的譴責或實際的威脅只會加緊柏林、東京和羅馬之間正在出現的聯系，而簡單地將它們譴責為獨裁者，只會驅使它們結成比目前更為緊密的聯盟。因而必須采取一种更為微妙的辦法，必須找到一种"會使它們中有的國家能夠回到合作的做法上來的"方式，這樣的方式將會以和解來抵銷威脅。戴維斯進而明确指出，解決問題的方法可以是与宣布更高的防務開支聯系在一起的一項和平倡議，或者也許是"對公眾輿論進行初步的教育，使公眾了解到美國的安全并不開始于保衛本土疆界，而是在于維持守法各大國的絕對优勢。” ９月間，赫爾和戴維斯晉見羅斯福，建議他在即將開始的橫跨大陸的旅行中，到一個"孤立主義占牢固地位的大城市作一次關于國際合作問題……的演講"，以抵消在全國日益增長的孤立主義思想。羅斯福表示同意，于是國務院便按照他的要求起草了一個演說稿。羅斯福考慮的是，此舉有助于公開表達美國對法西斯軍國主義勢力的憤慨，并有利于教育群眾，使他們認識到美國不可能自保安全；而且公開提出中立國家聯合起來，可以用某种非交戰的方式懲罰侵略者。 １９３７年１０月５日，羅斯福結束西部旅行后在孤立主義的大本營芝加哥發表了著名的"防疫演說"。演說以他的觀感開頭，隨即便轉入主題。他說和平希望最近已被一种對災難的習慣性恐懼所替代，無辜的人民和國家正在因為貪婪勢力范圍和霸權而被殘忍地當作犧牲品。“愛好和平的國家必須作出一致的努力去反對違反條約和無視人性的行為，這种行為今天正在產生一种國際間的無政府主義和不穩定狀態，僅僅依靠孤立主義或中立主義，是逃避不掉的。"羅斯福繼而強調，目前嚴重的情勢所涉及的問題是戰爭与和平、國際法，尤其是人道的原則，而不再是個別條約的特定條款遭到了違背。"世界上無法無天的流行症看來确實在蔓延之中。當生理上的流行症開始蔓延時，社會就會認可并參与把病人隔离起來，以保障社會健康和防止疾病傳染。"他最后指出，美國政府決心置身于戰爭之外，然而當局并不能保證美國不受戰爭災難的影響和避免卷入戰爭的危險。美國痛恨戰爭并希望和平。因此，美國正積极從事于尋求和平。 羅斯福的"防疫演說"歷來被史家稱為一只用于測試輿情的气球。除此之外，他主要是表明了一下姿態。有學者認為，芝加哥演說對教育國內人民的效果是微弱的，它主要是起到了鼓舞另一個大陸上的那些正在積极反對侵略的人們的作用。另有人認為它是羅斯福轉向集体安全的第一個信號。防疫演說的，但馬上就引起孤立主義者的強烈反對。面對這种陣勢，甚至連總統自己手下的人也轉過來開導羅斯福，勸他不要在反對法西斯侵略問題上正面前進。因此，羅斯福毫無障礙地退卻了，沒有采取任何"隔离"措施。當國外的報紙把羅斯福的演說稱為"沒有計划的一种姿態"時，羅斯福爽快地說："它是一种姿態，它不會提出一項計划的大綱來，但它說明我們正在尋求一項計划。” 不久的事實說明，羅斯福在尋求計划時，极其重視那個与他的家族有世交的、３個月前才升任副國務卿的薩姆納·韋爾斯的綏靖計划。 １０月６日，國際聯盟發表公報譴責日本的侵略行為，并邀請１９２２年的《九國公約》簽字國和其他有關國家舉行會議擬訂一項協議，以便結束中日戰爭。對此，羅斯福政府表示贊同，并表示愿意參加會議。羅斯福在解釋美國与會的理由時聲稱，這次會議就是"我們尋求通向維護世界和平的可行途徑的范例之一"。有鑒于此，英、法就要求美國帶頭對日本實行經濟制裁之類的強硬措施。１２日，艾登要求羅斯福總統"准确解釋"他的"檢疫隔离"計划。一周后，倫敦對華盛頓說，這次會議所能采取的唯一有意義的行動，也許就是執行一項對中國積极支持，而對日本施加經濟壓力的政策，但執行這一政策的前提是保證相互間的軍事援助。羅斯福則搪塞了這些要求，他反對由美國出面在華盛頓舉行會議，建議讓比利時來主持會議。他讓人對艾登說，"要強迫美國履行一項特定的聲明，并看它會走多遠；确切地說，要美國履行總統在芝加哥的演說內容，這种企圖是討厭的，而且是有害的。”在從１１月３日至２４日的布魯塞爾會議期間，羅斯福和赫爾反复聲明，既然國際聯盟不愿考慮對日本實行制裁，那么要美國帶頭采取強硬措施的建議，就令人難以理解了。羅斯福還在回复要求美國應當承擔遠東領導責任的史汀生時說，美國政府或是國會都不愿意這樣做。此外，由于英國政府正致力于尋求一條綏靖德國的妥貼途徑，故在遠東問題上同樣有些把握不定和閃爍起詞，更由于洞悉對手弱點和難言之隱的日本拒絕出席會議，這樣，布魯塞爾會議只是空泛地重申了《九國公約》的一些原則而已。需要指出的是，美國在會議之前和期間的表現既令張伯倫憤怒，又加深了他對美國已有的不信任感。如果說此前張伯倫尚對英美在遠東合作的可能性抱有希望的話，那么，至中日戰爭全面爆發以來的几個月間，張伯倫日益有理由對美國產生失望了。張伯倫得出的結論是，"要得到美利堅合眾國的有效合作是十分困難的"。他甚至斷言，羅斯福是不可靠的，"除了言辭以外不要指望從美國人那儿得到任何東西，這樣才能永遠立于不敗之地。"這可以說是羅斯福綏靖日本的負效應之一。 當單純的綏靖發展到一定程度時，羅斯福政府就發現，欲壑難填的對手其實是難以被安撫住的。 ------------------ 書香門第 掃描校對 |
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